Trang chủ
Bản chất của hoạt động công chứng và tổ chức hành nghề công chứng - Phần 2
- Văn phòng công chứng là tổ chức kinh tế
Hiện nay, tổ chức hành nghề công chứng được quy định gồm có phòng công chứng và văn phòng công chứng, trong đó phòng công chứng là tổ chức sự nghiệp công lập trực thuộc Sở tư pháp còn văn phòng công chứng được tổ chức và hoạt động theo các quy định của pháp luật áp dụng cho mô hình công ty hợp danh (thường được gọi là tổ chức hành nghề công chứng tư). Địa vị pháp lý của phòng công chứng và văn phòng công chứng là ngang nhau. Tuy vậy, nếu như phòng công chứng được Luật Công chứng quy định rõ là một tổ chức sự nghiệp công lập thì văn phòng công chứng lại không được luật này nói rõ nó thuộc loại hình tổ chức gì? Luật Công chứng cũng không khẳng định văn phòng công chứng là doanh nghiệp. Đã có nhiều câu hỏi được đặt ra về loại hình tổ chức của văn phòng công chứng, cho dù hoạt động thực tế của văn phòng công chứng từ tổ chức, hạch toán cho đến nghĩa vụ nộp thuế đều theo cách thức hoạt động của công ty hợp danh. Phải đến khi Nghị định 99/2016/NĐ-CP ra đời thì mới có cơ sở pháp lý đầu tiên để khẳng định rằng văn phòng công chứng là tổ chức kinh tế, theo đó, Khoản 14, Điều 3 quy định: “Tổ chức kinh tế quy định tại Nghị định này là doanh nghiệp, hợp tác xã, liên hiệp hợp tác xã được thành lập, hoạt động theo các luật: Công chứng, luật sư, giám định tư pháp, kinh doanh bảo hiểm, chứng khoán, hợp tác xã.”
Việc xác định rõ văn phòng công chứng là tổ chức kinh tế có ý nghĩa quan trọng trong cách thức vận hành hoạt động của văn phòng công chứng. Một tổ chức kinh tế hoạt động với mục đích lợi nhuận thì điều đương nhiên là phải vận hành theo quy luật của thị trường và chịu sự điều tiết của thị trường, dịch vụ công chứng phải được coi như một sản phẩm hàng hóa do tổ chức đó cung cấp. Văn phòng công chứng sẽ bình đẳng với các tổ chức kinh tế khác về mặt địa vị pháp lý trong một số quy định chung áp dụng cho các tổ chức kinh kế, ví dụ như có thể có nhiều hơn một con dấu để phục vụ cho nhu cầu hoạt động, cách thức hạch toán và nộp thuế, các chính sách với người lao động hoặc các chính sách ưu đãi áp dụng cho tổ chức kinh tế khi thành lập và hoạt động ở địa bàn kinh tế khó khăn…
Về phía các phòng công chứng, mặc dù không được xác định là tổ chức kinh tế nhưng trong Luật Công chứng không quy định tách bạch về quyền và nghĩa vụ giữa phòng công chứng và văn phòng công chứng. Điều này tạo nên sự cân bằng về địa vị pháp lý, nó cũng có nghĩa là các phòng công chứng sẽ phải vận hành theo quy luật của thị trường giống như văn phòng công chứng, phải đối mặt với sự cạnh tranh, với các khó khăn, thách thức trong mối tương quan được điều tiết bởi thị trường.
Để tồn tại và phát triển, về lâu dài không có cách nào khác, những người hành nghề công chứng cho dù thuộc các phòng công chứng hay văn phòng công chứng thì đều phải xác định công chứng là một dịch vụ, phải đề cao chất lượng và hiệu quả phục vụ, coi người yêu cầu công chứng là khách hàng, nâng cao hình ảnh và uy tín tổ chức của mình trên thị trường, tìm cách thu hút khách hàng và thúc đẩy doanh thu.
Công chứng viên Đào Duy An
Công chứng chính thức được coi là một dịch vụ và ghi nhận trong Luật Công chứng 2014, đây là một điểm mới rất quan trọng so với Luật Công chứng 2006 và các quy định trước đó. Sự thừa nhận này làm nên những thay đổi căn bản trong nhận thức của những người hành nghề công chứng, người yêu cầu công chứng và cả các thành phần khác trong xã hội về hoạt động công chứng. Mặc dù vậy, những thay đổi này cũng chỉ là bước đầu, thực tế cho thấy quan niệm cũ vẫn còn dấu ấn khá đậm trong suy nghĩ và nếp làm việc của nhiều công chứng viên. Trước đây, một số tài liệu viết về công chứng giải thích rằng “công” là công quyền, công chứng là hoạt động làm chứng mang tính quyền lực nhà nước; công chứng viên là một chức danh tư pháp do Nhà nước bổ nhiệm; công chứng viên là “thẩm phán phòng ngừa”. Cách giải thích này không sai, nhưng trên thực tế khi đã thực hiện xã hội hóa hoạt động công chứng và coi công chứng là một dịch vụ thì yếu tố phục vụ phải được coi trọng, nhấn mạnh; nếu cứ nhìn công chứng bằng tư duy công quyền thì vô hình chung đang tạo ra một sức ì, một rào cản đối với sự phát triển của dịch vụ công chứng cũng như hiệu quả hoạt động của các tổ chức hành nghề công chứng. Một ví dụ vẫn thường gặp về việc tiếp nhận yêu cầu công chứng:
Ông A đến VPCC yêu cầu công chứng di chúc, theo đó, ông A muốn để lại di sản là đất và nhà cho con trai.
- Tình huống 1: Công chứng viên yêu cầu ông A nộp một bộ hồ sơ theo quy định tại các điểm a, c, d và đ khoản 1 và khoản 2 Điều 40 của Luật Công chứng. Ông A nói rằng sổ đỏ[iii] của ông đang thế chấp ở Ngân hàng, do đó không thể cung cấp bản gốc cho công chứng viên, ngoài ra, luật sư của ông nói rằng có thể làm di chúc mà không cần có bản gốc sổ đỏ. Công chứng viên giải thích rằng không có sổ đỏ thì ông A không chứng minh được quyền sở hữu tài sản, không có căn cứ để công chứng di chúc và từ chối công chứng.
- Tình huống 2: Tương tự như tình huống 1 nhưng thay vì từ chối công chứng, Công chứng viên hướng dẫn ông A sử dụng các giấy tờ thay thế là Hợp đồng thế chấp và xác nhận của Ngân hàng, đồng thời soạn thảo nội dung di chúc trên cơ sở giấy tờ thay thế đó. Ông A thực hiện theo yêu cầu của Công chứng viên để hoàn thành việc lập và công chứng di chúc.
Chúng ta đều nhận thấy rằng ở cả hai tình huống, công chứng viên làm đúng theo quy định của Luật Công chứng, thậm chí, ở tình huống 1, công chứng viên làm chính xác những gì mà Luật Công chứng đã quy định. Tuy nhiên, hai tình huống này có thể sẽ đưa đến những kết quả khác nhau, đó là giải quyết được hay không giải quyết được yêu cầu công chứng của công dân. Vậy cái gì tạo nên sự khác nhau về kết quả? Nguồn gốc vấn đề xuất phát từ nhận thức của công chứng viên về bản chất của hoạt động công chứng và tổ chức hành nghề công chứng. Tư duy rằng: công chứng là một thủ tục pháp lý, công chứng viên là một chức danh tư pháp, là người mang quyền lực, tổ chức hành nghề công chứng là một cơ quan thực thi pháp luật, hồ sơ đúng và đủ thì làm, sai thì từ chối sẽ cho ra kết quả xử lý công việc rất khác so với cách tư duy rằng: công chứng là một dịch vụ, công chứng viên là người phục vụ, tổ chức hành nghề công chứng là một tổ chức kinh tế, cần phải biết trân trọng khách hàng và đáp ứng tối đa nhu cầu của họ trong khuôn khổ pháp luật.
- Công chứng là một loại dịch vụ công
Điều 3, Luật Công chứng 2014 quy định về chức năng xã hội của công chứng viên như sau: “Công chứng viên cung cấp dịch vụ công do Nhà nước ủy nhiệm thực hiện nhằm bảo đảm an toàn pháp lý cho các bên tham gia hợp đồng, giao dịch; phòng ngừa tranh chấp; góp phần bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức; ổn định và phát triển kinh tế – xã hội.”[iv]. Đây là một quy định hoàn toàn mới và được coi là rất tiến bộ khi đã chính thức công nhận công chứng là một loại hình dịch vụ. Thế nhưng, nếu không đánh giá được phạm vi và có cách hiểu chính xác về “dịch vụ công” về yếu tố “Nhà nước ủy nhiệm thực hiện” trong quy định này thì sẽ rất dễ dẫn đến cách hiểu sai về tính chất của dịch vụ công chứng, nhất là đối với những người hành nghề lâu năm, còn giữ thói quen và tư duy nghề nghiệp cũ. Ngay cả khi tìm hiểu về khái niệm “dịch vụ công” mà không đối chiếu, so sánh với các quy định cụ thể của Luật Công chứng thì cũng dễ tạo ra cách hiểu thiên lệch, mang nặng tính hành chính, rằng “dịch vụ công” là dịch vụ mang tính công quyền và yếu tố “Nhà nước ủy nhiệm” là thể hiện của việc chuyển giao (trao) quyền lực cho công chứng viên.
Để làm rõ hơn vấn đề này, chúng ta cùng tìm hiểu thêm về khái niệm “dịch vụ công”. Hiện nay, chưa có một văn bản quy phạm pháp luật nào định nghĩa dịch vụ công là gì. Chỉ có một quy định về dịch vụ công trực tuyến tại Điều 3 Nghị định 43/2011/NĐ-CP, ngày 13/06/2011, trong đó định nghĩa “Dịch vụ công trực tuyến là dịch vụ hành chính công và các dịch vụ khác của cơ quan nhà nước được cung cấp cho các tổ chức, cá nhân trên môi trường mạng.” Theo định nghĩa này thì có thể hiểu dịch vụ công là dịch vụ của cơ quan nhà nước cung cấp. Mở rộng hơn một chút, ta tìm thấy những luận giải về dịch vụ công trong một số tài liệu: Trên cổng thông tin điện tử của Bộ Nội vụ[v] có giải thích về dịch vụ công như sau:
“Nói chung, mặc dù có nhiều cách tiếp cận khái niệm, thuật ngữ dịch vụ công dưới các góc độ khác nhau, nhưng về cơ bản đều thống nhất tương đối ở các đặc điểm sau của dịch vụ công:
- Là một loại dịch vụ do Nhà nước (cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp của Nhà nước) trực tiếp thực hiện hoặc uỷ quyền cho các tổ chức, đơn vị ngoài Nhà nước thực hiện dưới sự giám sát của Nhà nước;
- Nhằm đáp ứng nhu cầu xã hội, nhân dân (những nhu cầu tối thiểu, thiết yếu);
- Nhà nước là người chịu trách nhiệm đến cùng trước nhân dân, xã hội về chất lượng dịch vụ cũng như số lượng dịch vụ. Trách nhiệm ở đây thể hiện qua việc hoạch định chính sách, thể chế pháp luật, quy định tiêu chuẩn chất lượng, thanh tra kiểm tra giám sát việc thực hiện v.v…;
- Không nhằm mục tiêu lợi nhuận;
- Đối tượng thụ hưởng Dịch vụ công không trực tiếp trả tiền (đã trả qua hình thức thuế), tuy nhiên có những trường hợp phải trả lệ phí theo quy định chặt chẽ của pháp luật.
- Vậy có thể hiểu một cách khái quát Dịch vụ công là những dịch vụ do Nhà nước chịu trách nhiệm, phục vụ các nhu cầu cơ bản, thiết yếu chung của người dân không vì mục tiêu lợi nhuận.
- Xuất phát từ cơ sở nhận thức như trên, căn cứ vào điều kiện thực tế của Việt Nam, chúng ta có thể tạm chia dịch vụ công ở nước ta hiện nay thành các loại sau:
- Thứ nhất, những dịch vụ sự nghiệp công (có người gọi là hoạt động sự nghiệp công), phục vụ những nhu cầu thiết yếu cho xã hội, quyền và lợi ích công dân. Nhà nước trực tiếp (thông qua) các tổ chức, đơn vị sự nghiệp của Nhà nước hoặc uỷ quyền cho các tổ chức ngoài Nhà nước thực hiện, cụ thể như chăm sóc sức khoẻ, giáo dục, đào tạo, văn hoá, thể dục thể thao, khoa học, bảo hiểm an sinh xã hội, phòng cháy chữa cháy, bão lụt, thiên tai, dịch vụ tư vấn, hỗ trợ pháp lý cho người nghèo ….
- Thứ hai, những hoạt động mang tính dịch vụ công ích, đây là các hoạt động có một phần mang tính chất kinh tế, hàng hoá như cung cấp điện, cấp nước sạch, giao thông công cộng đô thị, viễn thông, vệ sinh môi trường, xây dựng kết cấu hạ tầng, vận tải công cộng, khuyến nông, khuyến ngư, khuyến diêm …
- Bên cạnh đó, hiện nay còn có luồng ý kiến cho rằng có loại thứ ba của dịch vụ công, đó là dịch vụ hành chính công. Loại này liên quan đến hoạt động thực thi pháp luật của các cơ quan nhà nước, cụ thể như các hoạt động thẩm định hồ sơ, ký phê duyệt, tổ chức cho đăng ký, cấp giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, cấp phép khai thác khoáng sản, trật tự an toàn xã hội, hải quan, chứng thực ….
Xin lưu ý rằng, mặc dù có sự phân định thành bao nhiêu loại dịch vụ công đi chăng nữa thì vẫn đều có một điểm chung cơ bản đó là Nhà nước là người có trách nhiệm đến cùng trước xã hội, công dân đối với chất lượng, cũng như quy định khung giá cả (phí, lệ phí) cung cấp các loại hình của dịch vụ công.”
Với cách luận giải này chúng ta có thể tóm lược ngắn gọn dịch vụ công ở Việt Nam trong 3 tính chất “công cộng”, “công ích”, “công quyền”; chúng có 3 đặc điểm chung cơ bản là:
- Nhà nước trực tiếp cung cấp hoặc ủy nhiệm, ủy quyền cung cấp dịch vụ;
- Nhà nước chịu trách nhiệm đến cùng trước nhân dân và xã hội về việc bảo đảm cung cấp dịch vụ và chất lượng dịch vụ;
- Không vì mục tiêu lợi nhuận;
Ở trong một số nguồn tài liệu khác, lại có một cách hiểu khác về dịch vụ công khi xét trên giác độ kinh tế học, theo đó, dịch vụ công được hiểu là các hoạt động cung ứng cho xã hội những hàng hóa công cộng. Theo nghĩa hẹp, hàng hóa công cộng là loại hàng hóa mà khi nó đã được tạo ra thì khó có thể loại trừ ai ra khỏi việc sử dụng nó; và việc tiêu dùng của mỗi người không làm giảm lượng tiêu dùng của người khác. Hàng hóa công cộng mang lại lợi ích không chỉ cho những người mua nó, mà cho cả những người không phải trả tiền cho hàng hóa này. Đó là nguyên nhân dẫn đến chỗ Chính phủ trở thành người sản xuất hoặc bảo đảm cung cấp các loại hàng hóa công cộng. Còn theo nghĩa rộng, hàng hóa công cộng là “những hàng hóa và dịch vụ được Nhà nước cung cấp cho lợi ích của tất cả hay đa số nhân dân”. Dịch vụ công là những hoạt động cung ứng các hàng hóa công cộng xét theo nghĩa rộng, bao gồm cả những hàng hóa có tính cá nhân thiết yếu được Nhà nước bảo đảm cung ứng như điện, nước sinh hoạt…[vi] Với cách hiểu này, dịch vụ công có các đặc điểm sau:
- Nhà nước là một chủ thể cung cấp dịch vụ giống như các tổ chức, cá nhân khác. Dịch vụ có thể được cung cấp bởi Nhà nước hoặc các tổ chức, cá nhân có đủ năng lực;
- Nhà nước chỉ chịu trách nhiệm bảo đảm rằng dịch vụ đó được cung cấp đến mọi người dân trong xã hội và việc cung cấp dịch vụ được thực hiện theo đúng các quy định của pháp luật, trong đó có các quy định mang tính định lượng về tiêu chuẩn chất lượng, cung cách phục vụ…;
- Việc cung cấp dịch vụ có thể vì mục tiêu lợi nhuận hoặc không;
Qua các phân tích nêu trên ta thấy dịch vụ công chứng có những đặc điểm gần với khái niệm “dịch vụ công” được luận giải dưới giác độ kinh tế học hơn, cụ thể là:
- Thứ nhất: Nhà nước là một chủ thể cung cấp dịch vụ thông qua các phòng công chứng nhà nước. Nhà nước cũng công nhận các văn phòng công chứng là một chủ thể cung cấp dịch vụ công và được đầu tư bởi tư nhân.
- Thứ hai, Nhà nước chỉ chịu trách nhiệm bảo đảm rằng dịch vụ công chứng được cung cấp đến mọi người dân trong xã hội và việc cung cấp dịch vụ công chứng được thực hiện theo đúng các quy định của pháp luật, trong đó có các quy định mang tính định lượng về tiêu chuẩn chất lượng, cung cách phục vụ…Yếu tố ủy nhiệm của Nhà nước cho tổ chức, cá nhân ngoài Nhà nước (cụ thể là văn phòng công chứng) thực hiện dịch vụ là không rõ ràng. Nếu là Nhà nước ủy nhiệm thực hiện thì Nhà nước phải là chủ thể chính cung cấp dịch vụ còn người nhận ủy nhiệm chỉ là người thừa hành, trong khi đó, nghiên cứu các quy định của pháp luật ta có thể nhận thấy rằng chủ thể cung cấp dịch vụ công chứng là công chứng viên và tổ chức hành nghề công chứng. Yếu tố nhân danh Nhà nước là khá mờ nhạt. Mặt khác, trong mối quan hệ ủy nhiệm thì người chịu trách nhiệm đối với hoạt động cung cấp dịch vụ phải là người ủy nhiệm chứ không phải là người được ủy nhiệm . Yếu tố chịu trách nhiệm của Nhà nước đối với việc cung cấp dịch vụ công chứng chỉ nằm ở việc bảo đảm dịch vụ công chứng được cung cấp đến mọi người dân, thể hiện ở hoạt động hoạch định chính sách, thể chế pháp luật, quy định tiêu chuẩn chất lượng, thanh tra kiểm tra giám sát việc thực hiện v.v… nghĩa là theo một cách thức gián tiếp. Cụ thể, theo Luật Công chứng thì trách nhiệm của Nhà nước được thể hiện qua các quy định về trách nhiệm của Sở Tư pháp và các cơ quan hữu quan trong việc quản lý tổ chức và hoạt động của các tổ chức hành nghề công chứng cũng như hoạt động hành nghề của công chứng viên. Trong khi đó nhiệm vụ, trách nhiệm của công chứng viên và tổ chức hành nghề công chứng trong việc cung cấp dịch vụ công chứng được thể hiện rõ ràng và chi tiết hơn rất nhiều. Điều đó thể hiện rằng công chứng viên và tổ chức hành nghề công chứng mới chính là những đối tượng chịu trách nhiệm trực tiếp trước người sử dụng dịch vụ chứ không phải Nhà nước. Chúng ta không nhìn thấy những đặc điểm rõ ràng của mối quan hệ ủy nhiệm trong trường hợp này.
- Thứ ba: Yếu tố “không vì mục tiêu lợi nhuận” là không khả thi khi thực hiện xã hội hóa dịch vụ công chứng. Đã từng có ý kiến đề xuất đưa nội dung “không vì mục tiêu lợi nhuận” vào Luật Công chứng 2014 nhưng nội dung này không được Quốc hội thông qua[vii]. Trên thực tế, các văn phòng công chứng sẽ không thể tồn tại, thậm chí sẽ không có ai đầu tư thành lập văn phòng công chứng để hoạt động vì mục đích phi lợi nhuận.
Như vậy, với những người hành nghề công chứng cần phải thấy rõ rằng công chứng hiện nay là một dịch vụ công mà yếu tố “công” rõ nét nhất ở đây là “công cộng” chứ không phải là “công ích” hay “công quyền”. Điều này là hoàn toàn phù hợp với chủ trương của Đảng và Nhà nước khi thực hiện xã hội hóa dịch vụ công chứng, đó là nhằm mục đích đưa dịch vụ này đến gần người dân hơn, tạo sự thuận tiện cho người dân khi có nhu cầu công chứng. Người dân tiếp cận và sử dụng dịch vụ công chứng dễ dàng, thuận tiện cũng đồng nghĩa với việc các rủi ro pháp lý trong xã hội được hạn chế, giảm đi các thiệt hại cho xã hội, giảm tải cho hệ thống cơ quan điều tra, xét xử. Đề cao yếu tố “công cộng” và “dịch vụ” cũng có nghĩa là đặt những người hành nghề công chứng vào vị trí của người phục vụ, đặt chất lượng phục vụ người dân lên một vị trí cao hơn, và đó cũng là yếu tố cơ bản, quan trọng để ngành công chứng tồn tại, phát triển phù hợp với quy luật vận hành của nền kinh tế thị trường.
Công chứng viên Đào Duy An